Charlene de Ávila¹
Néri Perin²

A recente divulgação do Eurobarómetro³ sobre agricultura e Política Agrícola Comum — PAC — oferece uma oportunidade para confrontar duas realidades que, embora tenham em comum a preocupação com a produção de alimentos, adotam instrumentos profundamente distintos para sustentar a atividade agrícola. A comparação entre União Europeia e Brasil não pode ser feita pelo simples volume nominal dos recursos anunciados. É preciso perguntar que recurso é esse, quem o recebe, para qual finalidade e, sobretudo, se o agricultor está recebendo apoio à renda ou assumindo uma nova obrigação financeira.

O levantamento realizado pela Comissão Europeia entre maio e junho de 2026, com 26.456 entrevistados nos 27 Estados-Membros, revela uma percepção social expressiva: 95% dos europeus consideram a agricultura e as zonas rurais importantes para o futuro da Europa, enquanto 93% entendem ser crucial garantir um abastecimento alimentar estável, 70% consideram que a PAC beneficia todos os europeus.

Esses números revelam algo mais profundo do que simples aprovação de uma política pública. Demonstram que a agricultura é compreendida como atividade que ultrapassa a produção de mercadorias. O agricultor produz alimentos, mas também participa da conservação do território, da proteção ambiental, da manutenção das zonas rurais e da segurança alimentar. É nesse contexto que ganha sentido o conceito de multifuncionalidade da agricultura: a sociedade recebe da atividade agrícola bens e serviços que nem sempre são remunerados pelo mercado.

A PAC incorporou essa concepção à sua estrutura. Entre seus instrumentos está o apoio direto à renda. O Basic Income Support for Sustainability — BISS⁴ — consiste em pagamento anual por hectare elegível, dissociado da quantidade produzida. Para o período 2023-2027, aproximadamente 78% do apoio à renda por meio de pagamentos diretos está planejado sob a forma de pagamentos dissociados da produção. A Comissão Europeia informa que esses mecanismos abrangem cerca de seis milhões de explorações e que, na última década, o apoio à renda representou, em média, quase metade do rendimento dos agricultores europeus. O orçamento previsto para essa finalidade no período 2023-2027 aproxima-se de €188 bilhões.

Isso não significa que o agricultor europeu esteja protegido de todos os riscos ou que sua renda decorra exclusivamente do Estado. A produção continua submetida ao mercado, aos custos, à concorrência internacional, às exigências ambientais e às oscilações de preços. A diferença está na existência de uma rede pública de sustentação da renda, concebida expressamente como instrumento de estabilidade econômica da atividade agrícola.

No Brasil, a estrutura é outra.

O Plano Safra 2026/2027 anunciou R$ 525,1 bilhões para a agricultura empresarial. O próprio Governo Federal define esses recursos como crédito destinado ao custeio, comercialização e investimento. São R$ 384,9 bilhões para custeio e comercialização e R$ 140,2 bilhões para investimentos.

O número é expressivo, mas sua natureza econômica precisa ser esclarecida. R$ 525,1 bilhões em crédito não significam R$ 525,1 bilhões de renda transferida ao produtor. O agricultor que contrata financiamento recebe capital para produzir, mas assume a obrigação de devolvê-lo, acrescido dos encargos correspondentes.

Existe, evidentemente, subvenção pública no crédito rural brasileiro. A equalização de juros faz com que o Tesouro Nacional suporte parte da diferença entre determinadas taxas de mercado e as taxas controladas oferecidas ao produtor. Para a safra 2026/2027, foram programados R$ 97,5 bilhões em recursos equalizáveis para médios e grandes produtores e R$ 44,3 bilhões para a agricultura familiar.

Mas a distinção permanece fundamental: equalizar juros não é transferir renda. É reduzir o custo financeiro de uma operação de crédito. O principal continua sendo devido.

Essa diferença modifica inteiramente a comparação com a PAC. Na União Europeia, uma parcela significativa do apoio estatal assume a forma de pagamento direto destinado à sustentação da renda agrícola. No Brasil, o principal instrumento continua sendo o financiamento da produção. Aqui, o Estado participa do custo do dinheiro; o produtor permanece responsável pela dívida.

A consequência econômica é evidente. Se a safra fracassa, se os preços caem, se os custos de produção aumentam ou se um evento climático compromete a colheita, a obrigação financeira não desaparece. O produtor continua sujeito ao pagamento. O crédito permite produzir; não elimina o risco de produzir.

É justamente nesse ponto que a retórica sobre a gestão de riscos precisa ser confrontada com a realidade.

O Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural — PSR — constitui importante instrumento de política agrícola, mas sua cobertura permanece muito aquém da dimensão do risco enfrentado pela agricultura brasileira. Em 2024, o programa alcançou cerca de 7,3 milhões de hectares e atingiu 7,72% da área de cultivo considerada pelo indicador oficial, abaixo da meta de 9,95%. Em 2025, a situação se agravou: o indicador caiu para 3,3%, enquanto a meta prevista era de 11,79%. O próprio monitoramento oficial registra insuficiência orçamentária e informa que os recursos disponíveis ficaram aquém da demanda dos produtores.

Em 2025, segundo o mesmo monitoramento, foram destinados ao programa cerca de R$ 565,4 milhões em subvenção, beneficiando mais de 42 mil produtores e abrangendo aproximadamente 3,2 milhões de hectares. O documento oficial registra ainda uma insuficiência de recursos estimada em R$ 935 milhões.

Esses dados desmontam a ideia de que a existência formal de um instrumento de seguro significa proteção efetiva da agricultura. Não basta existir o programa; é necessário que ele tenha escala suficiente para alcançar quem está exposto ao risco.

O problema torna-se ainda mais evidente porque a subvenção ao prêmio não equivale à cobertura integral do risco. O Estado participa do custo da contratação do seguro, mas o produtor continua sujeito às condições da apólice, à disponibilidade orçamentária, à oferta das seguradoras e à sua própria capacidade de contratar a proteção.

Assim, a realidade brasileira apresenta uma equação particularmente pesada: o agricultor financia a produção, assume a obrigação de devolver o capital, suporta grande parte dos riscos climáticos e de mercado e ainda precisa buscar, quando disponível, mecanismos adicionais de proteção.

É nesse ponto que a multifuncionalidade deixa de ser conceito acadêmico e passa a ser uma questão concreta de política agrícola. Se a sociedade exige do agricultor alimentos, segurança alimentar, conservação ambiental, preservação da biodiversidade, ocupação territorial, desenvolvimento regional e continuidade da produção, quem deve suportar o custo dessas funções?

A experiência europeia oferece uma resposta institucional distinta. A PAC reconhece que determinadas funções desempenhadas pelo agricultor não são adequadamente remuneradas pelo mercado e utiliza pagamentos diretos como instrumento de sustentação da renda. O próprio BISS é apresentado pela Comissão Europeia como uma rede de segurança destinada a garantir um nível mínimo de rendimento agrícola aos agricultores ativos.

No Brasil, a lógica permanece predominantemente vinculada ao financiamento. O Estado oferece crédito, equaliza parte dos encargos financeiros, subvenciona parcialmente determinados instrumentos de seguro e estabelece mecanismos de apoio à produção. Mas o agricultor permanece, em larga medida, responsável pelo financiamento e pelo risco econômico da atividade.

Não se trata de afirmar que o Brasil não possua subsídios ou políticas de apoio. Possui. Tampouco seria correto ignorar que o crédito rural subsidiado desempenha papel importante na produção brasileira. O problema está em confundir esses mecanismos com uma política de sustentação direta da renda comparável àquela existente na PAC.

Financiar a produção não é o mesmo que proteger a renda de quem produz.

Essa diferença deveria ocupar posição central no debate brasileiro. Afinal, uma política agrícola não pode ser avaliada apenas pelo montante que anuncia, mas pela natureza do benefício efetivamente recebido pelo agricultor e pela distribuição dos riscos entre Estado, mercado e produtor.

O contraste torna-se ainda mais expressivo quando se observa que a própria União Europeia reconhece que o apoio à renda é necessário porque a renda agrícola continua vulnerável e inferior à de outros setores da economia. A PAC, portanto, não trata o pagamento direto como favor ao agricultor, mas como instrumento de política pública relacionado à segurança alimentar e à manutenção da atividade agrícola.

No Brasil, entretanto, o discurso dos grandes números pode produzir uma percepção equivocada. Anunciar R$ 525,1 bilhões para a agricultura parece, à primeira vista, uma demonstração inequívoca de apoio estatal. Mas, quando se identifica a natureza desses recursos, verifica-se que a maior parte corresponde a operações de crédito. O agricultor não recebe esse montante como renda: ele o toma para produzir e deverá devolvê-lo.

A questão, portanto, não é quanto o Estado anuncia, mas quanto do risco que interessa à sociedade o Estado está efetivamente disposto a compartilhar com quem produz.

Essa é a diferença essencial entre as duas concepções de política agrícola.

Na lógica dos pagamentos diretos, a sociedade participa do custo de manter o agricultor economicamente ativo porque reconhece que dele recebe bens e serviços que ultrapassam o preço da mercadoria.

Na lógica predominantemente creditícia, o Estado contribui para que o agricultor tenha acesso a recursos para produzir, mas a obrigação financeira permanece com ele. Se a produção não gerar receita suficiente, o problema econômico continua sendo, em grande medida, privado.

Por isso, a discussão sobre a multifuncionalidade da agricultura brasileira não pode terminar no reconhecimento retórico de sua importância. Se a agricultura presta serviços de interesse coletivo, esses serviços precisam ser considerados também na arquitetura econômica da política agrícola.

O agricultor não pode ser chamado simultaneamente a produzir alimentos, preservar o ambiente, conservar o território, manter a biodiversidade, investir em tecnologia, cumprir exigências regulatórias e absorver riscos crescentes, enquanto o apoio estatal permanece concentrado em instrumentos que, em larga medida, exigem dele nova capacidade de endividamento.

A pergunta que a experiência europeia coloca ao Brasil é, portanto, simples, mas incômoda:

Se a sociedade precisa da agricultura para muito mais do que aquilo que aparece no preço da mercadoria, por que o agricultor continua suportando parcela tão elevada do custo de produzir aquilo que beneficia a todos?

Porque uma coisa é financiar o agricultor para que ele produza; outra, muito diferente, é reconhecer que a sociedade precisa que ele continue produzindo e, por isso, participar efetivamente do custo e do risco dessa permanência.

Enquanto essa distinção não for enfrentada, os grandes números dos planos agrícolas continuarão dizendo pouco sobre a realidade econômica de quem está no campo.

1. Advogada. Mestre em Direito Empresarial. Consultora Jurídica em propriedade intelectual na agricultura de Néri Perin Advogados Associados – Brasília-DF. Atua na análise jurídica das relações entre patentes de invenção, proteção de cultivares, biotecnologia agrícola e direitos dos agricultores, com especial atenção aos impactos institucionais, legais e econômicos do sistema de propriedade intelectual no agronegócio. ORCID: https://orcid.org/0000-00023879-3806
2. Advogado Agrarista especialista em Direito Tributário e em Direito Processual Civil pela Universidade de Passo Fundo – UPF-RGS Diretor Administrativo da Néri Perin Advogados Associados – Brasília- DF. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8269-4725
3. Vide: https://www.vidarural.pt/destaques/pac-2/ .
4. UNIÃO EUROPEIA. Comissão Europeia. Basic income support for sustainability (BISS). Bruxelas: European Commission, 2026. O Basic Income Support for Sustainability (BISS), ou Apoio ao Rendimento de Base para Garantir a Sustentabilidade, constitui, no âmbito da Política Agrícola Comum (PAC) 2023–2027, pagamento direto anual, dissociado da produção e baseado na superfície agrícola elegível. O mecanismo substituiu os anteriores Basic Payment Scheme (BPS) e Single Area Payment Scheme (SAPS) e funciona como instrumento básico de sustentação da renda dos agricultores ativos, sem vinculação direta entre o valor do apoio e a quantidade efetivamente produzida.